Strandskydd - en vägledning för planering och prövning
Strandskydd vid konstgjorda eller små vatten
Strandskydd gäller även vid de allra minsta sjöar och vattendrag. Ett vattendrag som tidvis har ont om vatten kan ändå vara ett vattendrag i miljöbalkens mening. Även konstgjorda vattenmiljöer kan omfattas av strandskydd.
Det generella strandskyddet gäller på ett likartat sätt i hela landet, oavsett om det är tätort eller glesbygd, om det finns gott om sjöar och vattendrag eller inte, samt oavsett vilka naturtyper eller arter som finns i området. Länsstyrelsen kan fatta särskilda beslut om både minskat och utökat strandskydd, vilket gör att strandskyddets faktiska omfattning varierar.
Sidan vänder sig till
Denna vägledning vänder sig till prövnings- och tillsynsmyndigheter och kan användas både i tillsynen och vid prövning av dispens eller upphävande vid små sjöar och vattendrag. Vägledningen kan också ge stöd i arbetet med anläggande eller restaurering av våtmarker eller andra vattenmiljöer.
Bra att veta
Det finns i kap 5 i handboken om strandskydd (handbok 2009:4) exempel på olika typer av områden med värden för strandskyddets båda syften, samt stöd och information om hur påverkan på dessa kan bedömas.
Lagstiftning
Strandskyddet i miljöbalken
Strandskyddsbestämmelserna finns i sjunde kapitlet miljöbalken (1998:808), som handlar om skydd av områden. Paragraferna 13-18 talar om vad som avses med strandskydd och vilka bestämmelser som gäller inom sådant område. I paragraferna 25-26 behandlas så kallad intresseprövning, det vill säga vägningen mellan enskilda och allmänna intressen.
7 kap. Miljöbalk (1998:808) (riksdagen.se)
I förarbetena till den ändrade strandskyddslagstiftningen, propositionen 2008/09:119, kan du läsa mer om strandskyddsbestämmelserna, bland annat motiven bakom dem och kommentarer till varje bestämmelse. I förarbetena till miljöbalken, proposition 1997/98:45, kan du läsa ännu mer om strandskyddsbestämmelserna. Intentionerna i lagtexten är desamma, men det finns en viss brist på överensstämmelse eftersom lagtexten delvis är annorlunda formulerad. Motiven finns i kapitel 4.13.2 under rubriken ”Strandskyddsområden” samt i kapitel 4.13.3. Kommentarerna till varje bestämmelse finns i kapitel 5.1.7 under rubrikerna ”Strandskyddsområde” samt ”Intresseprövning”.
Proposition Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden (2008/09:119)
Miljöbalkspropositionen (1997/98:45)
I proposition 2013/14:214 beskrivs länsstyrelsens möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag.
Proposition Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag (2013/14:214)
Det finns också en förordning om områdesskydd enligt miljöbalken (1998:1252). I förordningen regleras bland annat myndigheternas skyldigheter och befogenheter.
Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. (riksdagen.se)
I miljötillsynsförordningen 2011:13 regleras tillsynsansvaret för strandskydd.
Samlad bedömning i varje enskilt fall
Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag och kan i vissa fall gälla vid vatten som är skapade av människan. Vad som utgör en insjö eller ett vattendrag har inte närmare definierats i strandskyddslagstiftningen eller i dess förarbeten. Förarbeten och praxis ger inte heller tydliga riktlinjer kring vad ett naturligt respektive anlagt vatten innebär. Det är därför inte möjligt att generellt säga om anlagda sjöar och vattendrag omfattas av strandskyddet eller inte. En samlad bedömning av omständigheterna måste göras i varje enskilt fall.
I praxis har uttalats att strandskyddet inte omfattar helt konstgjorda vattenområden som inte ingår i något naturligt system för tillförsel av vatten. Domar som stödjer detta ställningstagande lyfts under respektive avsnitt nedan, exempelvis MÖD 2020:5 om en konstgjord badsjö samt Mark- och miljööverdomstolens domar i målen F 5418-13 om anlagd våtmark och M 10756-14 om markavvattningsdike.
Med hänsyn till det rådande rättsläget anser Naturvårdsverket att prövningsmyndigheten bör utgå från att strandskydd råder vid anlagt vatten och därefter göra en bedömning i det enskilda fallet. Under rubrikerna nedan ges stöd för att göra dessa bedömningar.
Konstgjorda vatten kan ha lika höga värden som naturliga
Även anlagda vatten kan ha betydelse för att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, och därför vara av betydelse för strandskyddet. Stränder och andra strandnära miljöer fungerar som spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna. Många anlagda insjöar och vattendrag har också stor betydelse för friluftslivet, till exempel täktsjöar som går att läsa mer om längre ner under egen rubrik.
Det kan vara svårt att skilja naturliga och anlagda vattendrag från varandra. Ett naturligt vattendrag kan ha ändrats eller justerats så att det inte längre upplevs som naturligt. Många konstgjorda vatten anläggs dessutom i naturvårdssyfte och bidrar till att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Diken, kanaler, dammar och liknande kan därför omfattas av strandskydd om det i grunden är ett naturligt vatten, utökning av ett naturligt vatten eller har övertagit ett naturligt vattens funktion.
Exempel på mänsklig påverkan är:
- Dämning
- Uträtning
- Breddning/utgrävning/fördjupning
- Utfyllnad, tex i strandområde
- Kulvertering/kanalisering
- Flyttade sträckor/omdragning av vattendrag
Små sjöar och vattendrag
Av förarbetsuttalanden (prop. 1997/98:45 del 2 s. 84) framgår att små vatten som bäckar och tjärnar generellt sett omfattas av strandskydd. Små bäckar och tjärnar har ofta stor betydelse för den biologiska mångfalden.
Ett vattendrag som tidvis har ont om vatten kan ändå betraktas som ett vattendrag i miljöbalkens mening, och därför omfattas av strandskydd. Mark- och miljööverdomstolen har i rättsfallen MÖD 2008:36 och MÖD 2012:4 om små bäckar uttalat att det har betydelse för bedömningen av strandskyddet att ett vattendrag faktiskt är vattenförande under större delen av året.
I mål nr M 6485-17 bedömde MÖD att bäcken var ett vattendrag i miljöbalkens mening även om den var vattenförande bara ett par månader under året. Det är inte avgörande för strandskyddet att ett vattendrag inte är markerat i karta, men om en markering finns kan det styrka bedömningen att det handlar om ett vattendrag i miljöbalkens mening (MÖD 2008:36).
Våtmarker
Våtmark är enligt definition av den svenska Våtmarksinventeringen mark där vatten finns strax över eller under markytan stora delar av året. En våtmark kan vid högvatten vara översvämmad och täckt av vatten. En våtmark kan också ha en eller flera permanenta öppna vattenytor.
Strandlinjen i våtmark
En sjö kan definieras som en mer eller mindre permanent större ansamling av vatten utan signifikant strömhastighet i en sänka i jordytan. Om en våtmark har öppna vattenytor av insjökaraktär, kan den omfattas av strandskydd. Bedömningen om en öppen vattenyta i våtmark kan anses vara en insjö, och var strandlinjen i så fall går, måste göras i varje enskilt fall.
Strandlinjen i våtmark kan vara diffus och svår att bedöma. I ett sådant fall kan vegetation, översvämningsmönster och mekanisk påverkan av exempelvis vågor och is användas som stöd. Strandskyddet utgår från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd, alltså vattenståndets medelvärde över tid. En våtmark utan vattenspegel, eller som tillfälligt översvämmas, genererar därför inte något strandskydd eftersom den inte anses vara hav, sjö eller vattendrag.
Läs mer under "Definitioner av insjö, vattendrag och våtmark"
Insjö i anlagd våtmark
Begreppet vattenområde definieras i 11 kap. miljöbalken som innehåller bestämmelser om vattenverksamhet. Ett vattenområde är enligt 11 kap. 2 § miljöbalken ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd. Mark- och miljööverdomstolen har i mål nr F 5418-13 uttalat att när det kommer till anlagda sjöar och våtmarker, måste bedömningen av om ett vattenområde ska anses vara en insjö som omfattas av strandskydd göras utifrån en samlad bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall.
I mål 5418-13 var frågan om en cirka 0,5 hektar anlagd våtmark med vattenspeglar om totalt cirka 1 000 kvadratmeter omfattades av strandskydd. Våtmarken var inget vattendrag då den saknade in- eller utlopp och det inte fanns något rinnande vatten. Domstolen konstaterade också att våtmarken var anlagd och inte utgjorde en avskuren del av en sjö. Våtmarken var under igenväxande och även under en regnig period skulle den synliga vattenspegeln vara bara marginellt större än under torrperioder. Sammantaget bedömde domstolen att våtmarken inte kunde anses vara en insjö i miljöbalkens mening. Strandskydd rådde därmed inte på platsen.
I domen framgår att för våtmarker kan bedömningen om strandskydd bli olika beroende på hur de anlagts och den fysiska utformningen. Omständigheter som enligt MÖD kan ha betydelse vid bedömningen om en våtmark omfattas av strandskydd, är:
- Om våtmarken är anlagd
- Om våtmarken är en avskuren del av en sjö
- Om våtmarken har in- eller utlopp eller rinnande vatten (vattendrag)
- Våtmarkens fysiska utformning, bland annat storleken på den synliga vattenspegeln
- Om våtmarken håller på att växa igen och vilken slags vegetation som finns där
Om vattenområdet anses vara en sjö behöver en bedömning om var strandlinjen går vid normalt medelvattenstånd göras för att kunna fastställa strandskyddets utbredning.
Tillståndsprövning för anlagd våtmark
Mark- och miljööverdomstolen konstaterade i mål nr M 7464-22 att det inte kunde uteslutas att anläggandet av den aktuella våtmarken medför att strandskydd inträder bl.a. på klagandenas fastighet. Domstolen ansåg att strandskyddsfrågan och dess påverkan på enskilda intressen i detta fall innebar att det fanns anledning för länsstyrelsen att förelägga verksamhetsutövaren om att söka tillstånd för vattenverksamheten.
Anläggandet av våtmarken syftade i det här fallet inte till att säkerställa något av strandskyddets syften. På grund av strandskyddsreglernas utformning skulle strandskyddet i stället inträda som en oavsiktlig konsekvens av en enskild aktörs åtgärd. MÖD uttalade att detta beroende på omständigheterna i det enskilda fallet således kunde innebära betydande inskränkning i fastighetsägares rätt att nyttja sin egendom och påverka dess värde.
Läs mer om anmälan om vattenverksamhet för att anlägga våtmark
Anlagda dammar och sjöar
Enligt praxis gäller strandskyddet inte vid helt konstgjorda vattenområden som saknar anknytning till någon naturlig vattenkälla. Eftersom detta kan vara svårt att avgöra anser Naturvårdsverket att prövningsmyndigheten bör utgå från att strandskydd råder och därefter göra en bedömning i det enskilda fallet.
Exempel på förutsättningar att bedöma vid fältbesök:
- Är vattenförekomsten helt konstgjord?
- Vattenspegelns storlek
- Strandlinjen vid medelvattenstånd
- Finns naturlig vattentillförsel/inlopp? En insjö kan sakna synligt in- eller utlopp
- Finns strukturer och värden som bidrar till syftet att bevara livsmiljöer för växter och djur? Exempelvis, brynmiljöer, översvämningsområden, skydd och övervintringsplatser
Anlagd badsjö
I MÖD 2020:5 var frågan om en anlagd badsjö omfattades av strandskydd. Sjön hade alltid fått sitt vatten från ledningar och hade aldrig ingått i något naturligt vattensystem. Ibland tömdes sjön på vatten under vintern för renoveringsarbeten och skötselåtgärder. Mark- och miljööverdomstolen gjorde bedömningen att sjön i det här fallet inte kunde anses vara en insjö i den mening som avses i 7 kap. 13 § miljöbalken och den omfattades därför inte av strandskydd.
Liten damm
I regeringsavgörande 2023-06-01 KN2023/02901 upphävdes strandskyddet vid ett litet vattendrag. Ärendet berörde också en liten anlagd damm precis intill, inom de 10 meter längs vattendraget där strandskyddet skulle bibehållas. Regeringen bedömde att dammen inte omfattades av strandskydd eftersom dess yta var mindre än 40 kvadratmeter, vilket också var länsstyrelsens bedömning.
Länsstyrelsen hade i detta ärende tolkat Mark- och miljödomstolens avgörande i mål F 5418-13 som att anlagda dammar och våtmarker med en vattenspegel om högst 1000 kvadratmeter inte omfattas av strandskydd. I F 5418-13 var dock vattenspegelns ringa storlek inte ensamt avgörande, utan ett av flera skäl till att MÖD ansåg att våtmarken i fråga inte var en insjö i miljöbalkens mening.
MÖD uttalar i domen att när det kommer till anlagda sjöar och våtmarker, måste bedömningen av om ett vattenområde ska anses vara en insjö som omfattas av strandskydd göras utifrån en samlad bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall. Läs om F 5418-13 under avsnittet "Våtmark".
Diken och ändrade vattendrag
Små vattendrag har ofta höga naturvärden, oavsett om de är naturliga eller skapade av människan. Förarbetsuttalanden om bäckar och tjärnar (prop. 1997/98:45 del 2 s. 84) tyder dock på att det var mer naturligt förekommande vatten som skulle skyddas när strandskyddets syfte 1994 utvidgades till att även omfatta värden för växt- och djurliv, särskilt då bestämmelser om biotopskydd hade införts bara några år tidigare. Det generella biotopskyddet omfattar bland annat vattenförande diken i jordbrukslandskapet.
Mark- och miljööverdomstolens resonemang i M 10756-14 och P3980-18 nedan, talar för att många grävda markavvattningsdiken troligen inte omfattas av strandskydd. Men ett dike kan ändå utgöra ett vattendrag som omfattas av strandskydd om det i grunden är ett naturligt vattendrag, en utökning av ett naturligt vattendrag eller har övertagit ett naturligt vattendrags funktion.
Med hänsyn till det rådande rättsläget anser Naturvårdsverket att prövningsmyndigheten bör utgå från att strandskydd råder och därefter göra en bedömning i det enskilda fallet.
Underlag som kan vara till stöd i bedömningen:
- Linjens utseende i Lantmäteriets kartor, uppströms och nedströms
- Koppling till andra vatten, tex in- eller utlopp från sjö eller våtmark
- Klassificering i VISS (Vatteninformationssystem Sverige)
- Profilkartor i dikningsbeslut från Vattenarkivet
- Tidigare inventeringar, till exempel av potentiellt skyddsvärda vattendrag
- Fältbesök för bedömning av vattendragets utseende
Exempel på förutsättningar att bedöma vid fältbesök:
- Är vattnet strömmande?
- Finns det inslag av naturliga förhållanden?
- Har nytt naturtillstånd inträtt som bidrar till att bevara goda livsvillkor för växter och djur? Diket kan exempelvis vara livsmiljö för skyddsvärda arter, hänsynskrävande arter eller fungera som skydd och övervintringsplats.
Nytt naturtillstånd kan ha inträtt i ett gammalt handgrävt dike som inte underhållits, och när ett maskingrävt dike i skogsmark inte underhållits under cirka 30 år i norra Sverige eller cirka 20 år i södra Sverige (Naturvårdsverkets allmänna råd 96:3).
Om diket växt igen så mycket att det förlorat sin förmåga att leda bort vatten så har försumpning skett och flora och fauna förändrats sedan diket grävdes.
Omfattas grävda diken av strandskydd?
I mål nr M 10756-14 prövade Mark- och miljööverdomstolen om strandskydd gällde vid ett markavvattningsdike ursprungligen grävt för att avvattna åkrar. Domstolen bedömde att strandskydd inte gällde vid det aktuella diket, men att det inte var möjligt att göra några generella uttalanden i frågan om artificiella vattendrag ska omfattas av strandskyddet.
Diket i just detta fall anlades redan på 1860-talet som en vattenanläggning som för sin funktion kräver regelbundet underhåll. Det var markerat som vattendrag (blå linje) på Lantmäteriets topografiska karta. Diket avvattnade i sin övre del åkermark för att efter ca 700 meter utmynna i en havsvik. Mellan åkermarksområdet och havsviken passerade diket under ett antal vägar och vattenflödet bedömdes vara mycket litet under stora delar av året.
Vid bedömningen av vad som gäller för markavvattningsdiken ansåg domstolen att strandskyddets historiska framväxt har betydelse. När strandskyddet infördes 1950 var det tydligt att ett dike grävt för att avvattna åkermark inte omfattades av strandskydd, eftersom dessa diken inte hade något värde för allmänhetens bad- och friluftsliv. Begreppet "vattendrag" under denna tid omfattade därför inte grävda markavvattningsdiken.
Sedan strandskyddets syfte utvidgades 1994 kan grävda diken som är vattenförande ha ett värde ur strandskyddssynpunkt eftersom de ofta bidrar till goda livsvillkor för växt och djurlivet. Det finns däremot enligt MÖD inget uttalande som tyder på att lagstiftaren tänkte sig att utöka tillämpningsområdet för strandskyddet till att också omfatta markavvattningsdiken.
Vattendrag eller dike?
Mark- och miljööverdomstolen har i mål nr P 3980-18 resonerat om vattendraget i fråga var ett grävt markavvattningsdike, ett naturligt vattendrag eller en kombination av dessa. Vattendraget hade i ärendet benämnts både som bäck och dike. Att vattendraget ingick i ett markavvattningsföretag ansågs inte tillräckligt för att avgöra att det var ett helt onaturligt grävt markavvattningsdike som inte omfattades av strandskydd. I brist på tillräcklig utredning som visade annat bedömde domstolen att det rörde sig om ett vattendrag som omfattades av strandskydd.
Täktsjöar
Många anlagda sjöar och vattendrag som i dag omfattas av strandskydd har stor betydelse för friluftslivet och är av väsentlig betydelse för djur- och växtliv. Ett exempel på det är täktsjöar.
En täktsjö är en vattensamling som uppstått efter avslutad täktverksamhet genom att yt- och grundvatten samlats i brottet. Täktsjöar har i flera rättsfall ansetts vara insjöar som omfattas av strandskydd först när de har fått sådana värden som är av betydelse för strandskyddets syften, och tillräckligt lång tid gått sedan täkten vattenfylldes. Det kan ta många år innan en täktsjö har nått sin slutliga nivå.
Hur lång tid måste gå?
Mark- och miljödomstolen (Vänersborgs tingsrätt) bedömde den 30 augusti 2018 i mål nr M 2628-18 att strandskydd rådde vid en täktsjö och att dispens inte kunde lämnas för att fylla igen den. Att fylla igen täkten skulle väsentligt förändra livsvillkoren för djur- och växtlivet och åtgärden var därför inte förenlig med strandskyddets syften. Täkten avslutades i slutet av 1980-talet och ansågs omkring 30 år senare ha värden av betydelse för strandskyddet, särskilt för djurlivet.
I mål nr M 2907-21 bedömde mark- och miljödomstolen (Växjö tingsrätt) den 21 juni 2023 att 20 år inte är tillräckligt lång tid för att en täktsjö skulle anses vara en insjö, trots att naturmiljön hyste naturvärden och ett antal fridlysta, rödlistade och sällsynta arter nyttjade området. Ansökan avslogs dock av andra skäl än strandskydd och domen överklagades inte.
Mark- och miljödomstolen (Nacka tingsrätt) bedömde den 23 januari 2019 i mål nr M 6560-17 att en täktsjö som tillkommit efter 2011 funnits endast en relativt kort period (8år) och att det tillstånd när den kunde betraktas som en insjö ännu inte hade inträtt.
Dagvattendammar
I flera rättsfall har det uttalats att strandskyddet inte omfattar helt konstgjorda vattenområden som saknar koppling till naturligt strömmande vatten. Domar som stödjer detta ställningstagande har lyfts under rubrikerna ovan, exempelvis MÖD 2020:5 (konstgjord badsjö) samt målen F 5418-13 (anlagd våtmark) och M 10756-14 (markavvattningsdike).
Av förarbetena till lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster framgår att med dagvatten vanligtvis avses tillfälliga flöden av exempelvis regnvatten, smältvatten, spolvatten och framträngande grundvatten (prop. 2005/06:78 s. 44).
Mark- och miljööverdomstolen har i mål nr M 2257-13 om tillsyn av vattenverksamhet uttalat att med dagvatten menas vanligtvis regn och smältvatten från snö och is som rinner av från hårdgjorda ytor såsom tak, vägar, parkeringsplatser och dylikt.
Dessa tillfälliga vattensamlingar är inte insjöar eller vattendrag och omfattas inte av strandskydd. Dammar som anlagts endast i syfte att samla upp dagvatten och som saknar anknytning till någon naturlig vattenkälla bör därför inte omfattas av strandskydd.
Definitioner av insjö, vattendrag och våtmark
Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och SMHI har definitioner av flera hydrologiska ord och begrepp. Nedan finns några av definitionerna som berör insjöar och vattendrag som kan vara relevanta inom arbetet med strandskydd. Notera att begreppen inte utgör legala definitioner och ersätter heller inte legala definitioner.
Vattendrag
Vattendrag är en sammanfattande benämning på strömmande vatten. Vattnet rinner fram i naturliga fördjupningar i landskapet. Till vattendrag räknas inte sjöar eller andra stillastående vatten.
Bäck brukar definieras som ett litet strömmande vattendrag där det till skillnad från rännilar och diken strömmar vatten under stora delar av året, inte bara vid regn eller snösmältning.
Insjöar
En sjö är en mer eller mindre permanent större ansamling av vatten utan signifikant strömhastighet i en sänka i jordytan. En sjö har i regel ett utlopp, men det förkommer sjöar med flera utlopp och de som helt saknar synligt utlopp. Andra ord för sjö är exempelvis jaure, järv, tjärn, göl och damm.
Göl kallas en liten, ibland djup vattensamling. Det är ofta resterande del av en sjö som håller på att växa igen och kan periodvis vara uttorkad. Glup, lok och småtjärn är enligt Skogsstyrelsen andra ord för denna typ av sjö.
Våtmarker
I Sverige används oftast våtmarkstyperna från den svenska Våtmarksinventeringen. I våtmarksinventeringen definieras våtmark som sådan mark där vatten under en stor del av året finns nära under, i eller över markytan, samt vegetationstäckta vattenområden.
Minst 50 % av vegetationen bör vara hydrofil, det vill säga fuktighetsälskande, för att man ska kunna kalla ett område för våtmark. Bottnar i sjöar, hav och vattendrag som tillfälligt torrläggs räknas också som våtmark.