Handledning i samhällsekonomisk analys
Förbered analysen
Här hittar du stöd för att beskriva uppdraget och bedöma analysens ambitionsnivå utifrån handlingsutrymmet.
Sidan vänder sig till
Dig som arbetar på en nationell myndighet och ska utföra eller beställa en samhällsekonomisk analys.
Lagstiftning
Det finns flera lagkrav som innebär att myndigheter behöver göra samhällsekonomisk analys. Övergripande krav som gäller för alla förvaltningsmyndigheter finns här:
Myndighetsförordning (2007:515)
Förordning om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244)
I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.
1 kapitlet 3 § Budgetlagen
Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndighetsförordning (2007:515).
Skatteintäkter (och andra resurser) har många alternativa användningsområden.
Formella krav på att analysera konsekvenser av förslag
När nya eller ändrade styrmedel och offentliga åtgärder utvecklas, ska konsekvenser analyseras.
Begreppet "regulation" avser reglering i vid mening och omfattar styrmedel och beslut på både strategisk och operativ nivå. Ofta har det svenska begreppet reglering eller regelgivning snävt tolkats som det administrativa styrmedlet reglering eller lagstiftning i Sverige. Se ESO 2018:5 Tänk efter före!
Tänk efter före! En ESO-rapport om samhällsekonomiska konsekvensanalyser
Naturvårdsverket tolkar här reglering som styrmedel och offentliga åtgärder.
Det finns olika formella krav som styr att myndigheter, departement och kommittéer ska analysera konsekvenser av förslag.
Myndigheter
Den som arbetar på en förvaltningsmyndighet ska göra en konsekvensutredning i den omfattning som behövs i det enskilda fallet enligt 4 § enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244).
Departement
Den som arbetar inom Regeringskansliet och lägger författningsförslag, styrs av två statssekreterarpromemorior från Näringsdepartementet, daterade den 2008-06-13. Här framgår att alla förslag från Regeringskansliet till nya eller ändrade regler ska konsekvensutredas om de kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt.
Kommittéer
Den som arbetar i en kommitté under regeringens utredningsväsende och avser att lägga författningsförslag styrs av Kommittéförordningen (1998:1474). I 15 a. § Kommittéförordning framgår att om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska föreslagna kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet.
När myndigheter ska genomföra uppdrag som beställs av Regeringskansliet, saknas det lika tydliga krav på samhällsekonomiska analyser. Regeringsuppdragens uppdragstexter innehåller ofta, men inte alltid, specifika krav på samhällsekonomisk analys. Kraven på samhällsekonomiska analyser i uppdragstexterna formuleras på olika sätt. Ibland är det otydligt om skillnaden i formuleringar är olika sätt att beställa samma analys eller om det är en specifik typ av analys som efterfrågas.
Naturvårdsverkets arbete med samhällsekonomiska analyser
Naturvårdsverkets arbete med samhällsekonomiska analyser styrs via Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket:
2 § Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet:
- vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning,
- utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,
- löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder,
Det finns dessutom ofta specifika krav på att samhällsekonomiska analyser ska göras i de regeringsuppdrag som Naturvårdsverket ska genomföra.
Beskriv uppdraget
Beskriv det aktuella uppdraget genom att till exempel besvara:
- Vad syftar uppdraget till?
- Vilket/vilka mål ska uppdraget uppnå?
- När ska mål vara uppnådda?
Exempel
Luftutsläpp i staden leder till miljö- och hälsoproblem. Uppdraget syftar till att utreda möjligheter att ersätta motorfordon i staden med cykel, för att bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet Frisk luft i Sverige.
Målet innebär att luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas. Preciseringar för förekomst av 10 olika ämnen i luften är att halterna av luftföroreningar inte överskrider lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Miljökvalitetsmålet Frisk luft ska vara uppnått år 2020.
Bedöm ambitionsnivån för den samhällsekonomiska analysen
Hur omfattande analysen bör vara, beror på flera aspekter. Generella riktlinjer går inte att ge, men följande faktorer är viktiga att fundera över:
Hur ser handlingsutrymmet ut?
Hur handlingsutrymmet för analys ser ut beror bland annat på hur uppdraget är utformat. Den samhällsekonomiska analysen ska vara ett underlag för kommande beslut, det vill säga då det finns handlingsutrymme att påverka beslut. Tänk igenom om det finns eller saknas möjligheter att påverka beslutet och dess inriktning. Ta med relevanta aspekter utifrån sakfråga och uppdrag, inte alla tänkbara aspekter. Fundera på när en analys gör skillnad vid vägval och när det finns handlingsutrymme.
Störst handlingsutrymme finns när beslutsfattarna har ett brett mandat och analysen görs mycket tidigt i beslutsprocessen. Då kan analysen mer förutsättningslöst bidra till val av styrmedel och offentliga åtgärder.
Ett exempel på detta är när det går att påverka val av styrmedel eller offentlig åtgärd. Då behöver du välja styrmedel eller offentlig åtgärd utifrån:
- hur väl vi uppnår miljömålen (verkningsfullhet)
- om detta sker på bästa möjliga sätt (effektivitet) eller minsta möjliga kostnad (kostnadseffektivitet)
- samt vilka möjligheter som finns att genomföra styrmedel och offentliga åtgärder (genomförbarhet).
Analysens handlingsutrymme kan vara begränsat så att det inte går att påverka vilka styrmedel eller offentliga åtgärder som ska föreslås. Uppdraget kan till exempel innebära att det finns en given lösning för att nå ett mål. Beslutsfattarnas mandat kan vara begränsat till att fatta beslut inom vissa ramar. En annan orsak till ett begränsat handlingsutrymme kan vara att det skulle krävas en större reform för att förändra befintliga styrmedel. I detta fall ska analysen begränsas till den givna lösningen, men du kan ändå använda de kriterier som beskrivits tidigare i detta avsnitt.
Vilket mandat har mottagaren av analysen?
Vilket handlingsutrymme som finns i uppdraget beror även på vem mottagaren av beslutsunderlaget är. Oftast är det regeringen som tar emot myndigheters samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Mottagaren kan även finnas inom:
- den egna myndigheten
- EU
Mottagaren har ofta ett mandat som begränsar handlingsutrymmet. Exempelvis harregeringen mandat att besluta om nationella styrmedel. Ett annat exempel är att styrmedel som redan finns på plats, kan begränsa beslutsfattarens handlingsutrymme att på kort sikt besluta om önskvärda styrmedel.
Hur omfattande bör analysen vara?
Hur omfattande analysen bör vara, beror på vad uppdraget är och hur stort handlingsutrymmet för analys är. Beroende på vilket område eller miljöproblem som är i fokus, så kan du behöva lägga mer eller mindre tid på att analysera problemet och eventuella lösningar. Generellt behöver ett litet problem en liten sanalys, medan ett stort problem kräver en stor analys. Hur omfattande och komplexa eventuella förslag som tas fram är, påverkar också analysens omfattning. När handlingsutrymmet är stort behöver analysen vara mer omfattande i och med att det kan finnas olika lösningar.
Exempel:
Ambitionsnivån i uppdraget som syftar till att utreda möjligheter att ersätta motorfordon i staden med cykel behöver vara omfattande. Uppdraget innebär att utreda olika möjligheter som kan bidra till att uppnå målet Frisk Luft.
När analysen görs i ett sent skede av uppdraget, har många vägval redan gjorts. Då bör du redovisa att så är fallet och att en mer begränsad analys därför görs. Det kan till exempel handla om att lyfta fram vilka konsekvenser ett specifikt förslag förväntas leda till. Om konsekvenserna kan bli stora, behöver analysen även i detta fall vara mer omfattande.
Bedöm vem som ska göra analysen
Beroende på hur omfattande analysen är krävs olika kompetens. När den samhällsekonomiska analysen inom miljö bör vara omfattande, behöver den som ska utföra analysen ha miljöekonomisk kompetens.
Det är viktigt att bedöma omfattningen av den samhällsekonomiska analysen tidigt i arbetsprocessen, för att kunna använda lämplig kompetens.
Nästa steg
När du vill ha stöd för att undersöka det grundläggande miljöproblemet, gå till nästa steg i handledningen.