Handledning i samhällsekonomisk analys
Här hittar du stöd som kan underlätta arbetet med att genomföra samhällsekonomisk analys inom miljöområdet.
En analys är processen som leder fram till förslag och behöver göras tidigt. Analysen ska inte begränsas till att belysa ett valt förslags konsekvenser. Analysen ger beslutsfattare information om motiven till att förändra miljöpolitiken. Genom att transparent redovisa om förslag är ändamålsenliga och kostnadseffektiva är analysen viktig inför beslut.
Sidan vänder sig till
Handledningen riktar sig till handläggare på nationella myndigheter som analyserar miljöfrågor, inom miljöområdet eller andra områden som berör miljön, du som utför samhällsekonomiska analyser samt du som vill få bättre förståelse för att tolka och beställa olika samhällsekonomiska analyser.
Lagstiftning
Det finns flera lagkrav som innebär att myndigheter behöver göra samhällsekonomisk analys. Övergripande krav som gäller för alla förvaltningsmyndigheter finns här:
Myndighetsförordning (2007:515)
Förordning om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244)
I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.
1 kapitlet 3 § Budgetlagen
Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndighetsförordning (2007:515).
Skatteintäkter (och andra resurser) har många alternativa användningsområden.
Formella krav på att analysera konsekvenser av förslag
När nya eller ändrade styrmedel och offentliga åtgärder utvecklas, ska konsekvenser analyseras.
Begreppet "regulation" avser reglering i vid mening och omfattar styrmedel och beslut på både strategisk och operativ nivå. Ofta har det svenska begreppet reglering eller regelgivning snävt tolkats som det administrativa styrmedlet reglering eller lagstiftning i Sverige. Se ESO 2018:5 Tänk efter före!
Tänk efter före! En ESO-rapport om samhällsekonomiska konsekvensanalyser
Naturvårdsverket tolkar här reglering som styrmedel och offentliga åtgärder.
Det finns olika formella krav som styr att myndigheter, departement och kommittéer ska analysera konsekvenser av förslag.
Myndigheter
Den som arbetar på en förvaltningsmyndighet ska göra en konsekvensutredning i den omfattning som behövs i det enskilda fallet enligt 4 § enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244).
Departement
Den som arbetar inom Regeringskansliet och lägger författningsförslag, styrs av två statssekreterarpromemorior från Näringsdepartementet, daterade den 2008-06-13. Här framgår att alla förslag från Regeringskansliet till nya eller ändrade regler ska konsekvensutredas om de kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt.
Kommittéer
Den som arbetar i en kommitté under regeringens utredningsväsende och avser att lägga författningsförslag styrs av Kommittéförordningen (1998:1474). I 15 a. § Kommittéförordning framgår att om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska föreslagna kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet.
När myndigheter ska genomföra uppdrag som beställs av Regeringskansliet, saknas det lika tydliga krav på samhällsekonomiska analyser. Regeringsuppdragens uppdragstexter innehåller ofta, men inte alltid, specifika krav på samhällsekonomisk analys. Kraven på samhällsekonomiska analyser i uppdragstexterna formuleras på olika sätt. Ibland är det otydligt om skillnaden i formuleringar är olika sätt att beställa samma analys eller om det är en specifik typ av analys som efterfrågas.
Naturvårdsverkets arbete med samhällsekonomiska analyser
Naturvårdsverkets arbete med samhällsekonomiska analyser styrs via Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket:
2 § Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet:
- vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning,
- utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,
- löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder,
Det finns dessutom ofta specifika krav på att samhällsekonomiska analyser ska göras i de regeringsuppdrag som Naturvårdsverket ska genomföra.
Handledning i fyra steg
En samhällsekonomisk analys är en process som består av olika steg. Det stöd som du behöver beror på var du befinner dig i processen.
Handledningen har fyra steg. Välj steg utifrån vad du behöver göra:
Att göra en samhällsekonomisk analys är en iterativ process. Du behöver troligtvis gå fram och tillbaka mellan de olika stegen i handledningen. Till exempel kan du behöva återvända till och utveckla vad miljöproblemet är, när du ska analysera och välja hur problemet bör lösas.
Handledningens steg riktar sig till användare med olika behov av stöd
Handledningens olika steg har tre nivåer:
- I nivå 1 finns information om vad steget syftar till.
- I nivå 2 finns konkreta frågor att svara på som lotsar vidare.
- I nivå 3 finns fördjupat stöd som i första hand riktar sig till personer med miljöekonomisk kompetens.
1. Förbered analysen
Här hittar du stöd för att beskriva uppdraget och bedöma analysens ambitionsnivå utifrån handlingsutrymmet.
2. Vad är miljöproblemet?
Du behöver förstå miljöproblemet, varför det uppstår, för att kunna lösa det. Här finns stöd för att undersöka problem.
3. Hur lösa miljöproblemet?
Här hittar du stöd för att välja lämpliga lösningar på miljöproblem genom styrmedel och offentliga åtgärder.
4. Vilka är konsekvenserna?
Här hittar du stöd för att kunna identifiera, beskriva och bedöma konsekvenserna som en lösning kan leda till.
Syftet med en samhällsekonomisk konsekvensanalys
En samhällsekonomisk konsekvensanalys ger information om motiven till nya eller förändrade styrmedel och offentliga åtgärder. Analysen är ett strukturerat sätt att undersöka hur förslag på förändringar i miljöpolitiken påverkar miljön, olika aktörer eller samhället i stort. En bra konsekvensanalys bidrar till transparens i beslutsunderlag. Underlag som redovisar avväganden är bättre än att beslut fattas i blindo. Analysen gör också att förslag kan nå önskade miljöeffekter utan att ta mer än det ger i samhället.
För att kunna lösa miljöproblem är det viktigt att förstå varför miljöproblem uppstår. Grunden i en samhällsekonomisk konsekvensanalys inom miljöområdet är att förstå varför individer och företag orsakar skada i miljön, vilka val som skadar miljön och hur omfattande skadorna är. Detta för att kunna bedöma om och sedan hur staten bör lösa miljöproblem.
Om samhällsekonomiska analyser
Här hittar du mer information om Naturvårdsverkets arbete med samhällsekonomisk analys och det myndighetsgemensamma projektet "En plattform för samhällsekonomisk analys".
Bakgrund
Behovet av konkret metodstöd för att handläggare som arbetar med miljöfrågor ska kunna tillämpa samhällsekonomisk analys i sitt arbete med styrmedel och offentliga åtgärder är tydligt. Stöd har efterfrågats av både de som utför och beställer analyser på olika myndigheter.
En ny handledning utvecklas för att samhällsekonomiska analyser som utförs av myndigheter i större utsträckning ska ligga till grund för beslut om styrmedel och offentliga åtgärder. Samhällsekonomiska analyser begränsades tidigare ofta till att i ett sent skede redovisa konsekvenser, kostnader och nyttor av färdiga förslag. Denna handledning om samhällsekonomiska analyser bör användas tidigt i utredningar för att utveckla förslag på styrmedel och offentliga åtgärder.
Utvecklingsbehov
Här följer exempel på utvecklingsbehov som andra aktörer har identifierat:
Tillämpningen av samhällsekonomiska analyser i statsförvaltningen är för snäv och görs för sent. Samhällsekonomisk analys behöver tillämpas tidigare, bredare och bättre för att bidra till bättre beslutsunderlag. (Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (ESO) och Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI)):
Tänk efter före! En ESO-rapport om samhällsekonomiska konsekvensanalyser
Politiska krav och tjänstemäns roll för analys av och beslut om styrmedel (VTI notat 14-2018) (pdf)
I en internationell jämförelse har Sverige traditionellt fokuserat på att beskriva miljötillstånd och lagt för lite fokus på att identifiera orsak och verkan.
Miljöövervakning - kartläggning och analys (Statskontorets Rapport 2012:12)
EU och OECD betonar behovet av att använda samhällsekonomiska analyser för att ta fram väl sammanvägda beslutsunderlag genom Regulatory Impact Assessment (RIA). Med ett bredare perspektiv kan analyser belysa konsekvenser för hela samhället.
Naturvårdsverkets uppdrag
Naturvårdsverket ska enligt instruktion från regeringen samråda med andra myndigheter och utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet. Som en del i detta arbete har samhällsekonomienheten på Naturvårdsverket tagit fram handledningen i samhällsekonomisk konsekvensanalys för miljö.
I handledningen belyser Naturvårdsverket varför myndigheter ska göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser och vad som är viktigt att tänka på när analyserna genomförs.
Kort om handledningen
Genom att använda handledningen kan lösningar som gynnar hela samhället tas fram på ett systematiskt sätt.
Handledningen tillämpar ekonomisk teori på praktiska utmaningar i miljöarbetet.
Utgångspunkten är att använda ekonomisk teori på den komplicerade verklighet som miljömålsmyndigheter måste ta hänsyn till. Genom att utgå från teori kan du systematisk analysera val och beslut som orsakar miljöproblem. Handledningen beskriver också hur du kan analysera lösningar i form av styrmedel och offentliga åtgärder.
Handledningen ger en generell grund i samhällsekonomisk konsekvensanalys, men inte ämnesspecifikt stöd. Beroende på vilket miljöområde som är aktuellt i uppdraget, kan vissa steg i handledningen vara viktigare än andra.