Ekologisk kompensation

Naturvårdsverket anser att en viktig utgångspunkt är att åtaganden om kompensation inte får leda till lägre krav vid tillåtlighetsbedömning eller få till följd att man accepterar en mer skadlig lokalisering.

Hanteringen av negativa effekter av en exploatering bör följa en skadelindringshierarki som innebär att skador i första hand undviks. I andra hand bör de minimeras och avhjälps på plats. Endast i sista hand bör de kompenseras.

Om påverkan från en åtgärd eller verksamhet inte kan begränsas i tillräcklig utsträckning bör inte kompensationsåtgärder kunna läggas till grund för ett beslut att lämna tillstånd eller dispens. Ansökan bör istället avslås. Först efter att prövningsmyndigheten bedömt att verksamheten eller åtgärden kan tillåtas aktualiseras frågan om krav på kompensationsåtgärder är motiverade.

Det är viktigt att olika typer av kompensationsåtgärder enligt miljöbalken inte blandas ihop. För att principen om en tvådelad prövning ska få genomslag är det även viktigt att skilja på å ena sidan anpassningar och skadebegränsande åtgärder och å andra sidan kompensationsåtgärder.

Kompensationsåtgärder begränsar inte den skada som uppstår på platsen för en exploatering utan tillkommer separat. Detta för att kompensera för oundvikliga negativa effekter som uppstår av en verksamhet trots att skydds- och anpassningsåtgärder vidtagits.

I samband med intrång i vissa typer av skyddade områden och vid allvarliga miljöskador finns obligatoriska krav på kompensation i miljöbalken. I övriga fall bör krav på kompensation ställas när det är motiverat med hänsyn till en verksamhets eller åtgärds negativa påverkan. En förutsättning är att kraven bedöms vara rimliga med hänsyn till kompensations­åtgärdernas nytta och kostnad.

Naturvårdsverket anser att den påverkan på naturmiljön som kvarstår efter att möjliga och rimliga skyddsåtgärder övervägts hittills inte har hanterats i tillräcklig omfattning. En ökad användning av ekologisk kompensation överensstämmer med principen om att den som orsakar miljöproblem ska stå för kostnaderna för att hantera dessa.

Några exempel på fall när Naturvårdsverket anser att det utifrån ett miljömålperspektiv kan vara särskilt motiverat att överväga krav på kompensation är:

• i samband med att dispens enligt artskyddsförordningen lämnas för en rödlistad art, 
• när en verksamhet bedöms kunna medföra påtaglig skada på riksintresse för naturvård eller friluftsliv,
• i samband med att dispens lämnas från biotopskyddet,
• när en åtgärd eller verksamhet kan påverka bevarandestatusen hos en hotad art,
• när en åtgärd eller verksamhet kan innebära en betydande försvagning av den gröna infrastrukturen i ett område,
• när är en verksamhet kan innebära negativ påverkan på ett områdes förmåga att tillhandahålla viktiga ekosystemtjänster.

För att en kompensationsåtgärd ska bidra till att uppväga den förväntade skadan från en exploatering måste den medföra naturvårdsnytta i förhållande till ett scenario där ingen kompensation genomförs.

Detta innebär att kompensationen måste bidra till att öka eller upprätthålla naturvärdena på platsen där den genomförs. Kompensation bör inte utgöras av åtgärder som ändå hade kommit till stånd.

Det är viktigt att kompensationsåtgärder planeras och lokaliseras utifrån ett landskapsekologiskt perspektiv så att den gröna infrastrukturen stärks. Grön infrastruktur är nätverk av natur som bidrar till fungerande livsmiljöer för växter och djur och till människors välbefinnande.

Naturvårdsverket har koordinerat genomförandet av en grön infrastruktur i Sverige och länsstyrelserna har utarbetat regionala handlingsplaner för grön infrastruktur. Handlingsplanerna kan bland annat ge stöd för att utforma och lokalisera kompensationsåtgärder så att de bidrar till en fungerande grön infrastruktur.

För att det ska vara möjligt att utforma effektiva kompensationsåtgärder måste intrångets storlek och nyttan av planerade kompensationsåtgärder kvantifieras. Valet av mätetal bör utgå ifrån den ekologiska funktionen hos det område som påverkas negativt och fokusera på de naturvärden, funktioner och/eller förutsättningar där påverkan av betydelse uppstår. Om det tar lång tid innan kompensationsåtgärder fungerar full ut kan man behöva öka omfattningen på kompensationen.

För att kompensationsåtgärder ska fylla sitt syfte krävs i många fall att de fungerar långsiktigt. Det förutsätter att kompensationsområdet sköts på ett lämpligt sätt och att det inte exploateras. Kompensationsområdet kan därför behöva skyddas och förvaltas genom avtal eller beslut om områdesskydd.   

För att få ett bra underlag för prövningen och för att kunna bedöma behovet av kompensationsåtgärder bör kompensationsåtgärder utredas i ett tidigt skede. Kompensationsutredningens inriktning och omfattning bör anpassas efter behoven i det enskilda fallet, men bör ofta innehålla följande delar:

• redogörelse för hur skadelindringshierarkin har följts,
• uppskattning av negativ påverkan på naturvårdens intressen,
• föreslagna kompensationsåtgärder (inklusive bedömning av åtgärdernas naturvårdsnytta),
• överväganden kring lokalisering och utformning av kompensationen och
• behov av uppföljning

Länsstyrelsen bör om möjligt redan i samrådsskedet ge vägledning om inriktning på kompensationsutredningen.

För att prövnings­myndigheten ska kunna bedöma verksamhetens miljöpåverkan, tillåtlighet och behovet av skyddsåtgärder är det viktigt att beslutsunderlaget presenteras på ett sådant sätt att skyddsåtgärder och kompensationsåtgärder inte blandas ihop.

Villkor ska generellt sett vara ändamålsenliga, rättsäkra och möjliga att följa upp inom ramen för tillsynen. Villkor om kompensationsåtgärder bör ange vilka konkreta åtgärder som ska genomföras (omfattning av och mål med kompensationen), vid vilken tidpunkt en viss åtgärd ska vara utförd samt på vilken eller vilka platser åtgärderna ska utföras. Om beslut om kompensationsåtgärdernas närmare utformning delegeras till tillsynsmyndigheten bör ramar som tydliggör kompensationens omfattning och inriktning sättas.

Ekologisk kompensation har hittills tillämpats i förhållandevis liten omfattning i Sverige. För att bygga upp erfarenheter är det därför viktigt att de kompensationsåtgärder som genomförs följs upp.