Tillsyn enligt miljöbalken

Har du tillsynsansvar för en tillståndspliktig verksamhet? Ditt första steg bör alltid vara att ta reda på vad som beskrivits i tillståndsmeningen och de specifika villkoren. Men stanna inte där. För att få en bild av vad som har prövats i ärendet och för att förstå det allmänna villkoret behöver du gå igenom hela tillståndet. Ibland finns även ett eller flera separata ändringstillstånd som rör verksamheten. Ett tips är att i samband med inläsningen, med en tjänsteanteckning på objektet/anläggningen, sammanfatta det viktigaste och notera eventuella oklarheter. Det underlättar arbetet både för dig och för den som tar över tillsynen ifall du byter arbetsuppgift. Ifall något verkar oklart kan det vara bra att läsa valda delar av ansökningshandlingarna. Denna överblick kommer att underlätta planering och genomförande av kommande tillsyn samt vara en tillgång i dialog med verksamhetsutövaren. Den är också ett stöd för att kunna upptäcka ifall en anmälnings- eller tillståndspliktig förändring av verksamheten har skett utan att en anmälan/ansökan gjorts. Kunskap om verksamhetens omfattning enligt tillståndet och vad som tagits upp i prövningen är också av betydelse kopplat till industriutsläppsförordningen (2013:250) och BAT-slutsatser. 

En allmän överblick över en verksamhet stärker tillsynen i stort. Inte sällan behöver dock tillsynsmyndigheten ta ställning till om en viss fråga omfattas av tillståndets rättskraft eller inte. Frågan kan till exempel ha uppkommit med anledning av ett klagomål. Tillsynsmyndigheten kan också själv ha uppmärksammat en störning, en avsaknad av nödvändiga försiktighetsmått eller att det finns en potential att minska verksamhetens påverkan på miljön. Svar på följande frågor i de olika stegen ger en arbetsmetodik för att tolka om frågan om frågan kan anses ha prövats i domen eller beslutet.

• Är frågan kopplad till vad som anges under tillståndsmeningen
• Är frågan kopplad till något av de specifika villkoren?
• Kan vidtagande av försiktighetsmått ha en inverkan på något av de specifika villkoren?

Vid ett jakande svar på någon av ovanstående frågor kan man utgå från att den aktuella frågan omfattas av tillståndets rättskraft. Det innebär att tillsynsmyndigheten då inte kan ingripa genom föreläggande eller förbud.

• Avser frågan ett fortlöpande förbättringsarbete som kemikalieanvändning, minimering av avfall och energieffektivisering?
• Avser frågan verksamhetsutövarens rutiner för skötsel, drift eller kontroll av omgivningspåverkan?

Dessa frågor omfattas vanligen inte av tillståndets rättskraft och är ofta öppna för tillsynsingripanden. Observera att vissa delar kan vara villkorsreglerade och därmed omfattas av rättskraften. Till exempel kan det stå i ett villkor hur ett begränsningsvärde ska kontrolleras eller att en viss typ av energieffektiviseringsteknik ska användas. Vissa kemikalier kan vara en förutsättning för den reningsteknik som prövats i ärendet eller vara nödvändiga för den tillståndsgivna produktionen och därmed omfattas av det allmänna villkoret.

• Har frågan varit omnämnd i tillståndsmyndighetens beskrivning av ärendet eller i de överväganden som gjorts?
• Medför angelägna försiktighetsmått att anläggningens utformning, process- eller reningsteknik behöver ändras eller påverkas annat än obetydligt?
• Har frågan tydligt tagits upp i ansökningshandlingarna, miljökonsekvensbeskrivningen eller i sökandens åtaganden?

Nästan alla tillstånd har ett så kallat allmänt villkor. Det ger verksamhetsutövaren rätt att bedriva verksamheten ”i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden uppgett eller åtagit sig i ärendet”. Detta villkor binder sökanden vid den redovisning som lämnats. Det allmänna villkoret anses ha samma rättskraft som övriga villkor i beslutet. För att tolka villkoret behöver man ta hänsyn till det som står i ansökan och däribland miljökonsekvensbeskrivningen. Det är ofta i praktiken svårt att avgöra vad som ryms i det allmänna villkoret men särskild vikt kan läggas vid de åtaganden som sökanden har angett, se till exempel Mark- och miljööverdomstolens dom den 20 december 2018 i mål M 9610-17. 

Generellt får anses att anläggningens tekniska utformning, dess process- och reningsteknik är en så central fråga i prövningen att de omfattas av det allmänna villkoret. Därmed finns hinder att kräva försiktighetsmått som innebär en ändring av dessa delar. Har frågan varit omnämnd i tillståndsmyndighetens beskrivning av ärendet eller tydligt beskrivits i ansökningshandlingarna får också anses att den omfattas av tillståndets rättskraft. I äldre tillstånd kan dock tillståndsmyndighetens beskrivning av verksamheten och dess påverkan vara ofullständig varför svar i större utsträckning måste sökas i ansökningshandlingarna och i protokoll från förhandlingen.

• Hur tolkar verksamhetsutövaren tillståndets rättskraft avseende aktuell fråga?

Dialogen med verksamhetsutövaren är viktig och kan komplettera bedömningen. Målet är inte nödvändigtvis att nå samsyn.

• Ta ställning. 

Trots oklart rättsläge gällande det allmänna villkoret behöver tillsynsmyndigheten landa i ett eget ställningstagande. Kan frågan drivas vidare genom tillsyn eller finns ett behov av att initiera en omprövning? Naturligtvis kan frågan lösas genom att verksamhetsutövaren på eget initiativ vidtar nödvändiga åtgärder förutsatt att så kan ske inom ramen för tillståndet eller genom en anmälan om ändring.

I domen gjorde Mark- och miljööverdomstolen bland annat följandegenerella uttalanden om tillstånds rättskraft och vad tillståndsprövningen avser.

"Vid tillståndsprövning föreskrivs normalt villkor om skyddsåtgärder och begränsningar i flera olika avseenden. Prövningen begränsas dock till de centrala frågor som är avgörande för bedömningen av verksamhetens tillåtlighet. En mer detaljerad reglering av de krav som ställs på verksamhetsutövarens fortlöpande säkerhets- och miljöarbete bör inte genomföras vid tillståndsprövningen. Om tillstånd meddelas är det endast de säkerhetsfrågor som villkorsreglerats eller på annat sätt prövats i tillståndet som omfattas av rättskraftsbestämmelsen i 24 kap. 1 § första stycket miljöbalken. Prövningen av mer detaljerade säkerhetsfrågor beträffande den av anläggningarna som fått tillstånd (väteperoxidfabriken), liksom säkerhetsfrågor vid övriga delar av bolagets anläggningar inom området som inte omfattas av tillståndet, är en uppgift för tillsynsmyndigheten. Rättskraften för tillståndet omfattar inte dessa säkerhetsfrågor."

I målet var frågan om rättskraften hos ett tillstånd till en avfallsdeponi hindrade senare beslut från länsstyrelsen om en ingiven anpassningsplan enligt deponiförordningen.

Domstolen pekade på att villkoren i tillståndet generellt sett var framåtsyftande, att enbart ett villkor uttryckligen reglerade frågor som gäller avslutning av de gamla etapperna och att det därutöver fanns ett allmänt villkor. Domstolen konstaterade vidare att det överklagade beslutet innehöll regleringar som typiskt sett var av tillsynskaraktär, exempelvis krav på redovisning och kontroll.

Tillståndets rättskraft bedömdes hindra den del av beslutet som avsåg en undersökning av lakvatten vilken hade reglerats genom en uppskjuten fråga med utredningsföreskrift. I övrigt fann domstolen att beslutet, med hänsyn till vad som föreskrivits i tillståndsbeslutet, inte begränsade tillståndet på ett sätt som strider mot dess rättskraft.

Det allmänna villkoret gavs således en begränsad omfattning i förhållande till rättskraften.

Domstolen konstaterade att ett stort antal kemikalier kunde komma att användas i verksamheten och att ansökan innehöll omfattande dokumentation om dessa. Enligt domstolen kunde ett villkor som förbjöd användning av tre kemikalier riskera att tolkas som en uttömmande tillämpning av utbytesbestämmelsen i 2 kap. 4 § miljöbalken så att ytterligare krav med stöd av samma bestämmelse inte skulle kunna ställas inom tillsynen.

Domstolen bedömde att det var lämpligare att bolaget ständigt tillämpar produktvalsprincipen enligt 2 kap. 4 § miljöbalken och konstaterade att tillsynsmyndigheten kan meddela förelägganden enligt 26 kap. 9 § miljöbalken om inte principen följs. 

Det nämndes inte något om att det allmänna villkoret tillsammans med beskrivningarna av kemikalierna skulle kunna utgöra ett hinder mot det.

I detta avgörande den 12 februari 2013 konstaterade Mark- och miljööverdomstolen att ett föreläggande om utredning enligt 26 kap. 21 och 22 §§ miljöbalken inte begränsar en verksamhetsutövares rätt enligt tillståndet på sådant sätt att frågan om tillståndets rättskraft aktualiseras.

I författningskommentaren till 24 kap. 1 § anges bl.a. följande:

Reglerna i balken om tillsyn bör ge tillsynsmyndigheterna rätt att ingripa med förelägganden och förbud i ett enskilt fall för att balkens föreskrifter och vad som kan följa av dem skall iakttas. Detta är viktigt att slå fast. Vid tillståndsgiven verksamhet innebär ofta bestämmelserna om tillståndsbeslutets rättsverkan dock att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i vidare mån än som följer av tillståndet. Det är således av stor vikt att alla begränsningar och villkor skrivs in i tillståndet och att detta görs tydligt. Tillståndet ger alltså en trygghet. Den tillståndshavare som följer villkoren behöver normalt inte frukta att det allmänna ställer ytterligare krav med stöd av hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen.

I författningskommentaren till 26:9 anges bl.a. följande:

Av 24 kap. 1 § miljöbalken framgår att lagakraftvunna domar och beslut som avser tillstånd enligt balken gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detta innebär att vad gäller tillståndsgiven verksamhet är det de i tillståndsbeslutet angivna villkoren som närmare beskriver vad som åligger verksamhetsutövaren i olika avseenden. Beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen kan i princip inte ytterligare krav ställas på verksamhetsutövaren med hänvisning till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Förelägganden kan komma ifråga endast om domen eller beslutet åsidosätts. 

[…]

Vad gäller sådana frågor som faller under miljöbalkens tillämpningsområde, men som inte har varit föremål för bedömning vid prövningen av en i och för sig tillståndspliktig verksamhet, kan tillsynsmyndigheten däremot grunda beslut om föreläggande direkt på balkens regler. Detta gäller t.ex. vid åsidosättande av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 

[…]

Tillsynsmyndigheten kan agera inte bara vid direkt miljöpåverkande överträdelser, utan även när t.ex. principen om resurshushållning eller kretsloppsprincipen inte iakttas. I enlighet med vad som sagts ovan kan ett föreläggande avseende resurshushållning riktas mot en tillståndsgiven verksamhet där denna aspekt inte varit föremål för bedömning även om verksamhetsutövaren följer de villkor som föreskrivits för verksamheten. 

Vid tillståndsgiven verksamhet innebär ofta bestämmelserna om tillståndsbeslutets rättsverkan att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i vidare mån än som följer av tillståndet. Tillståndet ger alltså en viss trygghet. Den tillståndshavare som följer villkoren behöver normalt inte frukta att det allmänna ställer ytterligare krav med stöd av hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen.

SAF:s och Industriförbundets förslag att tillståndets rättsverkan skall omfatta alla frågor som behandlats i ärendet, även sådana som inte utmynnat i något enskilt villkor, kan enligt regeringens bedömning inte tillgodoses. Det är vad som anges i tillståndet och dess villkor som får rättsverkan. Detta behandlas utförligare i avsnittet om domars och besluts rättsverkan.