Tillsyn av PFAS-förorenade områden
Frågor och svar om PFAS-förorenade områden
Naturvårdsverket får många frågor om PFAS-förorenade områden. Här är svar på några av de frågor som är mest vanligt förekommande.
Rikt- och gränsvärden
Vilka riktvärden och gränsvärden finns det för PFAS?
Det finns flera olika bedömningsgrunder för PFAS och de har olika juridisk status. Bedömningsgrunderna är framtagna av olika myndigheter i olika syfte.
På Kemikalieinspektionens webbplats finns en sammanställning av olika myndigheters riktvärden, gränsvärden och andra bedömningsgrunder för PFAS och en kort förklaring av dem.
Gränsvärden och riktvärden för PFAS (kemi.se)
Det kan förekomma viss eftersläpning i uppdateringen av den samlade listan. Aktuella värden finns hos respektive ansvarig myndighet.
Kan SGI:s preliminära riktvärden för jord fortfarande användas?
Naturvårdsverket och Statens geotekniska institut (SGI) förordar att de preliminära riktvärdena för mark som publicerades av SGI 2015 tillämpas tills vidare, se SGI Publikation 21:
Preliminära riktvärden för högfluorerade ämnen (PFAS) i mark och grundvatten (diva-portal.org)
För närvarande kvarstår SGI:s rekommendation att som en utgångspunkt beräkna summahalten av sju PFAS (PFBS, PFHxS, PFOS, PFPeA, PFHxA, PFHpA och PFOA) och jämföra denna mot riktvärdet för PFOS för såväl förorenad mark som förorenat grundvatten. Vägledning om hur riktvärdena kan tillämpas finns i Naturvårdsverkets och SGI:s gemensamma vägledningsrapport från 2019 som finns länkad längre ner på sidan.
SGI publicerade 2015 preliminära riktvärden för PFAS i mark och grundvatten. Sedan dess har kunskapen om PFAS och deras risker ökat. Bland annat har den europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) ändrat sin rekommendation om tolerabelt veckointag (TVI) för PFAS via livsmedel. Ändringen innebär en betydande sänkning av det tolerabla intaget. Tidigare redovisade preliminära riktvärden baseras på ett värde för tolerabelt dagligt intag (TDI) på 150 ng/kg kroppsvikt och dag för PFOS som Efsa presenterade 2008. Under juni 2022 skickade SGI ut en remiss om förslag till generella riktvärden för summan av PFOA, PFNA, PFOS och PFHxS (PFAS4) i förorenad mark, där hänsyn togs till Efsa:s reviderade TVI från 2020. Flera remissinstanser har önskat att en konsekvensanalys av de föreslagna riktvärdena genomförs.
Under 2023 inledde Naturvårdsverket en konsekvensanalys av förslaget, i samverkan med SGI. Innan Naturvårdsverket fattar beslut om generella riktvärden behöver positiva och negativa konsekvenser av föreslagna värden utvärderas.
I avvaktan på beslut om generella riktvärden för PFAS förordar Naturvårdsverket och SGI därför att de preliminära riktvärdena tillämpas.
Hur ska SGU:s föreskrifter och Livsmedelsverkets gränsvärden för dricksvatten beaktas i arbetet med PFAS-förorenade områden?
Naturvårdsverkets anser att hänsyn behöver tas både till påverkan på grundvatten som en dricksvattenresurs och påverkan på yt- och grundvattenförekomster, i arbetet med PFAS-förorenade områden.
Hänsyn till yt-och grundvattenförekomster utgår från beslutade tröskelvärden för aktuell yt- och grundvattenförekomst (SGUFS 2023:1). I de fall det saknas beslutade tröskelvärden för enskilda sådana, bör man utgå från de generella tröskelvärdena och att ett förorenat område inte ska bidra till att tröskelvärdena äventyras. Naturvårdsverket anser att de generella tröskelvärdena bör vara vägledande även vid bedömning av påverkan på sådana grund- och ytvatten som inte utgör vattenförekomster som är knutna till miljökvalitetsnormer och tröskelvärden.
Vidare anser Naturvårdsverket att risker relaterat till dricksvatten och grundvatten bör bedömas med utgångspunkt i Livsmedelsverkets gränsvärden för dricksvatten (LIVSFS 2022:12). Som utgångspunkt ska ett förorenat område inte riskera kvaliteten på en dricksvattentäkt eller ett grundvatten som på sikt kan komma att ha betydelse som dricksvattenresurs.
Mer information om tröskelvärden och vattenförvaltning av grundvatten finns på SGU:s webbsida.
Vattenförvaltning av grundvatten (sgu.se)
SGU har även sammanställt vanliga frågor och svar om bland annat tröskelvärden:
Läs mer om PFAS i dricksvatten hos Livsmedelsverket:
PFAS och andra miljögifter i dricksvatten och livsmedel - kontroll (livsmedelsverket.se)
Bedömning av föroreningssituationen
Vilka PFAS ska analyseras?
Analyser ska utgå ifrån vilka ämnen som kan förväntas utifrån den verksamhet som har gett upphov till det aktuella förorenade området. Analyser bör utgå från de PFAS som kan finnas, snarare än just de PFAS som är summerade i olika rikt- och gränsvärden. Råder det osäkerhet kring vilka PFAS som kan förekomma inom området kan det vara relevant att börja med breda analyser som inkluderar flera PFAS. Gällande rikt- och gränsvärden avser välstuderade ämnen som till exempel PFOS, PFOA, PFNA och PFHxS.
Räcker enbart jordprovtagning för bedömning av föroreningssituationen?
Enbart jordprovtagning kan vara tillräckligt för att motivera krav på vidare utredning av huruvida en föroreningsskada enligt 10 kap. miljöbalken föreligger eller inte. I det fall uppmätta halter överskrider SGI:s preliminära riktvärden och halterna är representativa för föroreningssituationen i jord över grundvattenytan, anser Naturvårdsverket att det kan vara motiverat för tillsynsmyndigheten att överväga att ställa krav på vidare utredning.
Bedömning av föroreningssituationen enbart utifrån jordprov, oaktat om jordproven är representativa för området i fråga eller inte, kan dock vara svårt och frånvaro av PFAS i analyser av jordprover är inte tillräckligt för att avfärda risken för en föroreningsskada i ett misstänkt PFAS-förorenat område. Finns uppgifter om misstänkt PFAS-förorening kan det vara motiverat för tillsynsmyndigheten att överväga att ställa krav på kompletterande utredningar av yt- eller grundvatten, då många PFAS är vattenlösliga.
Livsmedel
Hur beaktas andra exponeringsvägar, så som t.ex. kött och ägg, från djurhållning som påverkas av PFAS-förorenade områden?
Generella riktvärden tar inte hänsyn till exponering via intag av djurprodukter så som kött, ägg eller mjölk, som påverkats av ett förorenat område. Exponering via ägg och kött eller andra livsmedel beaktas dock indirekt genom att bara en del av det tolerabla intaget tillåts komma från det förorenade området. Intag av fisk ingår inte heller som en exponeringsväg, men beaktas indirekt genom att miljökvalitetsnormen för ytvatten utgår från att fisk ska kunna konsumeras av människor.
Finns det livsmedelsproduktion på eller i närheten av det förorenade området, eller att området har förorenat vatten som används till livsmedelsproduktion, så behöver tillsynsmyndigheten säkerställa att livsmedelsproduktion beaktas i relevant omfattning i riskbedömningen.
Beroende på det enskilda fallet kan det vara motiverat för tillsynsmyndigheten att kräva provtagning och analys av kött och ägg eller andra exponeringsvägar och skyddsobjekt om det finns misstanke att dessa kan vara påverkade. Stöd i att bedöma påverkan på livsmedel finns på länken nedan.
Läs mer om aktuella gränsvärden för PFAS i livsmedel hos Livsmedelsverket:
PFAS och andra miljögifter i dricksvatten och livsmedel - kontroll (livsmedelsverket.se)
PFAS och masshantering
Kommer det tas fram riktvärden eller gränsvärden för PFAS i massor som ska användas för anläggningsändamål?
På Naturvårdsverket pågår ett arbete med att ta fram mer vägledning om hur användningen av massor bör riskbedömas och eventuellt regleras för att användningen ska kunna anses vara säker för människors hälsa och miljön. En analys av möjligheten att tillämpa riktvärden för PFAS är en del i detta arbete eftersom riktvärden är ett av flera verktyg i riskbedömning och ett bra stöd i tillsynsmyndigheternas arbete.
Förstod jag er rätt att ni anser/er rekommendation är att provtagning av jord ska utföras i alla projekt som inkluderar schaktarbeten i jord?
Vi rekommenderar att man i vart fall alltid bör överväga att ta prov avseende t ex PFAS.
Finns någon uppskattning om hur mycket PFAS-förorenade massor som behöver omhändertas?
Nej inte i nuläget. Det pågår en omfattande inventering av misstänkt PFAS-förorenade objekt inom resp. län. Resultatet av det arbetet hoppas vi ska leda till att vi kan få en bättre bild gällande till exempel åtgärdsbehovet, av olika områden och olika branscher.
SGI har tagit fram förslag på generella riktvärden som de hänvisar till att Naturvårdsverket ska fastställa. Var ligger processen hos NV? Kommer SGI förslag fastställas inom kort?
Naturvårdsverket håller just nu på med en konsekvensanalys över det förslag SGI lämnade 2022. SGI deltar i det arbetet och under våren planeras ett beslutsunderlag skickas på extern remiss. Naturvårdsverket kan sedan fastställa slutliga riktvärden tidigast den senare delen av 2025.
Vad tycker ni är lämplig nivå för stickprov PFAS? Inkommande 1 analys per 5000 ton? mer/mindre? på en anläggning?
Vilken frekvens som är lämplig behöver avgöras utifrån vilka massor som tas emot, vad som är känt om innehållet sen tidigare mm. De stickprovskontroller som kan genomföras på en mottagningsanläggning kan inte ersätta de undersökningar som kan behöva göras i samband med uppkomsten av massorna. Det är därför svårt att sätta en generell gräns som alltid kan användas, men för heterogena jordmassor med okänt ursprung rekommenderar NV att det innan schakt bör tas minst 1 samlingsprov á 30 delprov, motsvarande en mängd på ca 200 ton.
Kommer Naturvårdsverket ha något webbinarie kring de frågor som ni ser som extra svåra i remissen och vill kunna diskutera mer/bolla mer med Länsstyrelser och kommuner?
Det är inte inplanerat något sådant webinarium. Vi har inte sett att det finns någon särskild svår fråga som behöver stämmas av brett i nuläget.
Menar ni att det räcker att undersöka utlakning för större mängd massor (över 1000 ton) gällande just PFAS eller gäller det för de befintliga parametrarna för MRR?
Det gäller för alla ämnen som vi tagit fram nivåvärden för. Även andra ämnen kan behöva riskbedömas, beroende på vilka massor det är frågan om.
Var hittar man den nationella tillsynskampanjen som pågår 2024 - 2025 som ni nämnde förut?
I den samhällsekonomiska konsekvensanalysen beaktas mindre projekt specifikt?
analysen diskuteras vilka effekter som ska inkluderas för t ex kostnadsuppskattning. Även små projekt är med i den diskussionen, om det med små projekt menas mindre entreprenadarbeten t ex, såsom ledningsdragningar m.m.
Vilka PFAS bör man ta prov på i ett initialt skede? För massor och för vatten?
Det bör väljas analyser utifrån vilka föroreningskällor som kan ha orsakat föroreningen och därmed vilka PFAS som är relevanta inom det specifika området. Råder det osäkerheter kring vilka PFAS det kan röra sig om kan ett bredare analyspaket väljas initialt. Se mer på sidan:
Vilka mängder bedöms som mindre mängder?
I sammanhanget när man behöver laktest för att riskbedöma utlakning (och inte enbart bör gå efter halterna i massorna) anser vi att en mindre mängd motsvarar mindre än ca 1000 ton.
Gällande riktvärden för PFAS: Beaktas riskerna från ultrakorta PFAS (som hittas överallt och är mkt svåra att rena) i relation till PFAS som förekommer i brandsläckningsskum (PFAS-11), när riktvärden för värderas samhällsekonomiskt?
I den samhällsekonomiska konsekvensanalysen ingår bara att bedöma kostnader och nyttor med sänkta riktvärden för PFAS4, vilket inte inkluderar de ultrakorta PFAS-ämnena i nuläget (eftersom det i nuläget inte finns framtagna riktvärden, eller annan tillsynsvägledning, för riskbedömning av sådana ämnen).
Är det alltid motiverat att kräva att VU har undersökt förekomsten av PFAS i mottagna schaktmassor (avfallsmottagning). Samt bör man ställa krav på att PFAS ska vara undersökt för att schaktmassor (avfall) ska kunna upphöra att vara avfall?
Vi tänker att det i vart fall alltid bör övervägas att sådana krav ska ställas i samband med den provtagning som görs innan schakt. Ur ett kostnadsperspektiv kan ett bredare screeningtest vara betydligt billigare at genomföra än åtgärder som behövs för att ta omhand ett nytt förorenat område, som vi ser det. Vilka krav som behöver ställas på ett avfall som ska bedömas upphöra att vara avfall beror på vilken information som redan finns om det ingående massorna.
Vilken slags behandling behöver PFAS-förorenade massor genomgå och som anses som godkänd metod?
Det finns i nuläget ingen nationell sammanställning över vilka behandlingsmetoder som fungerar bra/dåligt för olika massor, vad vi känner till. Hur olika metoder fungerar beror också på förutsättningarna i varje enskilt fall och det åligger verksamhetsutövaren att beskriva för tillsynen vilka metoder som är de bäst lämpade i just sin verksamhet.
För mer info kring åtgärdsmetoder hänvisar vi också bland annat till SGI:s arbeten inom ramen för det regeringsuppdrag de har kring PFAS-förorenade områden:
Uppdrag om forskning och ökad kunskap om PFAS-förorenade områden - SGI (sgi.se)
Åtgärdstekniker för PFAS i jord och grundvatten (diva-portal.org)
I syfte att öka kunskapen om olika åtgärdstekniker, hos verksamhetsutövare och andra aktörer, har Naturvårdsverket under 2024 öppnat upp för möjligheten att vissa aktörer, t ex branschorganisationer, årligen kan söka bidrag för s k pilotförsök, där utvärdering av olika behandlingsmetoder skulle kunna testas i större skala, innan de erbjuds marknaden.
Verksamhetsutövare jag möter vill oftast inte mäta PFAS och hänvisar till att det blir orimliga kostnader för ingen nytta då det ändå saknas riktvärden för PFAS. När väl riktvärden kommer, hur ska vi få VU vilja provta sina massor på PFAS när de hänvisar till att det är "rena massor" och inte misstänks innehålla PFAS.
I nuläget hänvisar Naturvårdsverket till de preliminära riktvärdena för PFAS. Valet av analyser bör göras utifrån massornas ursprung och misstänkt innehåll. Läs mer om detta i dokument:
MRR går ju på den 90-precentilen så hur kan man säga att 30 procent av svenska jordar inte klarar av MRR-halterna? Är det inte 10 procent?
Det är inte för alla ämnen som MRR går vid den nationella bakgrundshalten, som definieras utifrån 90:e percentilen för varje ämne i moränprov. Eftersom det är många ämnen så blir det totalt sett en ganska stor andel jordar som har något ämne där halten överskrider 90:e percentilen.
Hur ska vi tänka när vi har pågående anmälningsärenden att fatta beslut i och vi hade önskat att vägledningen var klar. Kan vi ändra våra beslut i efterhand om vägledningen visar på högre ställda krav än vårt föreläggande?
Det är möjligt att ta ett nytt beslut, om t ex ny kunskap tillkommer i ett specifikt fall. Det nya beslutet kan då ersätta det gamla, med en tydlig motivering framförallt utifrån en rimlighetsavvägning, varför exempelvis ett nytt föreläggande behövs.
Krav i beslut bör utgå från den senaste kunskapen, i den mån det inte får anses orimligt för en verksamhet att uppfylla dem (2 kap. miljöbalken). Dvs oaktat om Naturvårdsverket ännu inte fastställt vägledning, t ex föreslagna generella riktvärdena för PFAS4 i jord, är det viktigt att det alltid görs en rimlighetsavägning om striktare krav i ett enskilt beslut, är skäliga eller inte.
VU har argument för att inte behöva anmäla lagring som en del att samla in avfall när halterna är under MRR och om de själva gör bedömningen att det inte är avfall. Vi anser att avfallsdefinitionen ändå gäller och då är massorna avfall när de lagras. Kommer ni förtydliga detta på något sätt?
Om massorna utgör ett avfall eller inte ska bedömas med stöd av biproduktkriterierna, 15 kap. 1 § miljöbalken (bland annat om säkerställd avsättning). Om exempelvis jordmassor har så hög föroreningshalt av t ex PFAS att de måste behandlas för att ta bort eller minska denna förorening innan massorna kan användas vidare för ett tänkt ändamål, så bör massorna anses utgöra avfall. Massorna får också anses vara avfall om det är befogat att ställa höga krav på skyddsåtgärder för att massorna överhuvudtaget ska kunna nyttiggöras så som avsett. Ett exempel är när det behövs krav på inkapsling av massorna under en tät eller hårdgjord yta i syfte att undvika lakning och spridning av PFAS. Att massorna innehåller halter under/över ”MRR” är inget som ensamt avgör, om massorna är ett avfall, eller inte. Om det inte är säkerställt att massorna kommer att fortsätta användas, så uppfylls inte det första biproduktskriteriet och massorna blir då ett avfall.
Vi saknar stöd i hur vi ska följa upp att anmälan om återvinning av massor för anläggningsändamål kommer in när en verksamhet tar emot massor från en avfallsbehandlingsverksamhet. VU anser att massorna upphör att vara avfall efter deras behandling men vi anser att halterna är fortsatt höga så att anmälningsplikten gäller för den som tänker sig återvinna dem i sin tur i sitt projekt. Synpunkter på det?
Om tillsynsmyndigheten inte delar en verksamhetsutövares bedömning om att ett avfall upphör att vara avfall, vilket görs med stöd av 15 kap. 9a § miljöbalken, kan man förelägga verksamheten att fortsätta hanteras massorna som avfall. Ett sådant beslut kan överklagas. Mer vägledning om när avfall upphör att vara avfall finns på vår och Kemikalieinspektionens webbplats:
Bedömning av när avfall upphör att vara avfall
Hur ska man tänka gällande PFAS och bullervallar där massor kommer löpande till vallen under flera års tid. Tänker på laktester och större volymer i förhållande till bakgrundshalter i mark och vatten.
Om det är stora totala mängder, så blir det relevant med laktester oavsett om massorna kommer från ett och samma ställe eller inte eller om de tillförs under en längre tid. Om PFAS-haltiga massor tillåts användas i en bullervall tänker vi att det då vore rimligt att samtidigt kräva flera slags skyddsåtgärder och försiktighetsmått. T ex att massorna snabbt behöver täckas över för att undvika utlakning till närliggande yt- eller grundvattenrecipienter, att omgivningskontroller utförs under anläggningsskedet och sedan under själva driften av den färdiga konstruktionen, att kunskap om platsen bevaras för framtiden etc.
Om man nu tar emot halter av PFAS i anläggningsändamål - och sen halterna för PFAS sänks. Hur ska man resonera då? Finns risk för man behöver sanera KM områden då?
De generella riktvärdena utgör inte mätbara åtgärdsmål så för de fall de sänks, så bör det inte per automatik leda till att tidigare sanerade områden, behöver saneras på nytt.
Vilka krav som kan vara motiverade i ett sådant fall bör avgöras av riskerna i det aktuella fallet. I de fall massorna bedöms medföra risker som är oacceptabla för miljön, kan det i ett sådant scenario vara motiverat med ytterligare åtgärder. Dock bör riskbedömning avseende massornas användning även idag beakta risker med PFAS. Exempelvis är en av de främsta riskerna för spridning och exponering avseende PFAS relaterat till yt- och grundvatten.
Jag ser svårigheter för de mottagningsanläggningar som behandlar schaktmassor om de har rätt metoder för att kunna hantera PFAS-innehållande massor och har tillåtelse att ta emot dem, hoppas ni förstår vad jag menar.
Om en verksamhet inte kan ta omhand massor med PFAS i, men som de likväl tar emot, bör de inte kunna anses uppfylla t ex kunskapskravet och kravet om att använda bästa tillgängliga teknik, i 2 kap. miljöbalken. Mot bakgrund av det kan tillsynsmyndigheten bland annat förbjuda verksamheten, med stöd av både 2 kap och 26 kap. miljöbalken.
Vägleder NV även för PBL? Ovan fall kan ju kommunen få problem om de godkänner något som sedan ger hälsoproblem.
Naturvårdsverket har inte vägledningsansvar kopplat till PBL. De generella riktvärdena som vi ser det inte heller ett verktyg som direkt bör användas i samband med exempelvis fastställandet av en detaljplan.
Om Naturvårdsverkets vägledning och verktyg för riskbedömning används i exploateringsärenden eller hälsoskyddsfrågor, är det viktigt att göra detta med anpassning till den aktuella tillämpningen. I exploateringsärenden med naturligt höga halter av metaller och grundämnen handlar det exempelvis inte om att utkräva ansvar för en föroreningsskada som uppstått, utan om att möjliggöra en säker exploatering. I frågor som rör hälsoskydd handlar det ofta om huruvida en pågående verksamhet är lämplig inom ett visst område. Bedömningen av vilka åtgärder som är skäliga kan vara annorlunda i dessa fall gentemot om det gäller avhjälpande av en föroreningsskada enligt miljöbalken.
I den bästa av världar provtas massorna innan de grävs upp men det är endast i vissa projekt detta sker. Är det något vi behöver tänka på vid samlingsprover av icke-homogent material?
Om massorna är heterogena, och av okänt ursprung kan det behöva tas fler delprover, motsvarande en mindre mängd massor per beslutsenhet.